도시재생의 중심추가 바뀐다

이영은 토지주택연구원 연구위원

새로운 도시재생 정책 : 선택적 집중 

지난 7월 27일 정부의 새로운 도시재생 정책이 발표되었다. 핵심은 ‘선택적 집중’이다. 더 이상 나눠주기식 예산 배분은 지양하고 쇠퇴도시의 재창조를 위한 혁신적 사업을 정부가 적극 지원하겠다는 이야기이다.

이를 위해 공모 유형도, 계획 체계도, 지원방식도 간소화한다. 이러한 정부 발표에 대해 정책의 실효성과 체감도 향상이라는 측면에서 대체로 긍정적인 의견이 많다. 하지만 한편에서는 우려의 목소리도 있다.

여기서 우리가 주목해야 하는 것은 그 우려가 양 극단에서 동시에 제기되고 있다는 점이다. “쭉 그대로네요?”와 “확 급변하네요?”의 양 끝단. 어떻게 같은 정책을 보고 이렇게 상이한 반응을 할 수 있을까? 이는 그간 추진해왔던 도시재생의 거대하고 장황한 스펙트럼 때문일 것이다.

새로운 도시재생 정책이 그리 변한게 없다고 보는 입장은 아마도 기존의 도시재생이 환골탈퇴하려면 소위 벽화그리기로 대표되는 활동은 그만하고 보다 더 획기적인 사업이 필요하다고 보는 견해일 것이다. 그리고 이와는 반대로 정책이 너무 급변하는 것 아니냐는 입장은 도시재생은 없고 이제 물리적 정비만 보인다는 우려일 것이다.

즉, 도시재생을 어떻게 정의하느냐에 따라 똑같은 문장을 읽고도 우리는 각각 상반된 우려를 제기하게 되는 것이다. 이 참 아이러니 하지 않은가? 도시재생이라는 커다란 코끼리를 앞에 두고 우리는 각자 처한 위치에서 각자 알고 싶고 각자 보이는 부분만 선택적으로 주장하고 있는 것은 아닐까?          

변화된 도시재생 정책의 핵심 : 단순하고 유연하게

새로운 도시재생 정책은 보는 각도마다 다르게 보이지 않도록 작고 단단해졌다. 그리고 명확해졌다. 그 변화는 크게 3가지로 해석된다. 첫째, 단순화다. 사업체계는 5개에서 2개로 감소하였고 10~15개에 달했던 공모선정 유형은 혁신지구, 인정사업, 지역특화재생 단 3개로 대폭 단순화 되었다. 3개의 큰 그릇만 남기고 그릇에 담길 다양한 내용물은 지역에서 창의적·자율적으로 재료를 수집하고 컨텐츠를 발굴하여 넣을 수 있도록 조정된 것이다. 그야말로 지역으로부터 시작되는 지역맞춤형 도시재생이 시작되는 셈이다.     

둘째, 역할분담이다. 중앙정부의 역할과 지방정부의 역할, 시민사회의 역할과 민간기업의 역할 등 도시재생이라는 넝쿨에 얼기설기 혼재되어 있던 역할들을 보다 명확하게 가르마 탔다. 중앙정부는 옳다고 믿는 이념을 추구하는 것이 아니라 쇠퇴도시의 재창조를 위해 필요한 혁신 기능 도입에 총력을 기울인다.

지방정부는 보유하고 있는 사회적 자산과 경제적 자산, 인적 자산을 모두 총동원하여 도시재생 활동을 이끌어 나가는 역할을 수행한다. 지방정부는 주민, 공공·민간기업, 시민사회, 전문가 등 다양한 주체들이 씨줄과 날줄을 엮어가며 새로운 컨텐츠를 담아낼 수 있도록 구도를 만들어주고 지원하는 역할을 수행한다.    

셋째, 사업이다. 그간 도시재생이 비판 받아온 점을 상징적으로 보여주는 어구들이 문득 생각난다. ‘계획은 있되 사업이 없다’, ‘감독은 많되 플레이어가 없다’, ‘벽화는 있되 벽지는 없다’ 등등 모두 주민체감도 높은 실질적인 사업보다 사업이 되기도 전의 전초 단계가 너무 많고 복잡하다는 의미일 것이다.

2017~20년 선정된 도시재생 뉴딜사업지 477개 중 주택정비 관련 사업이 계획된 곳은 198곳에 불과하고 계획된 곳 중 사업이 완료된 곳은 2.3%에 불과하고 사업이 포기된 곳은 43.2%, 재검토까지 포함하면 총 70% 이상이 표류중인 것으로 나타난다. 그나마 추진된 사업은 임대주택 건설, 생활 SOC 등 공동시설 공급 사업으로 직접적인 노후주택 정비사업은 집수리 외에는 찾기 어렵다.

이에 새 정책의 방향은 한정된 예산을 전제로 주민체감형 사업을 효율적으로 추진하는 것에 초점을 둔 것으로 보인다. 적어도 국민의 세금을 투입하는 국가적 사업이라면 보다 확실한 정책적 효과가 담보되어야한다는 책임감과 문제의식의 발로일 것이다.  

도시재생의 분기점 : 계획에서 사업으로   

흔히 신도시를 건설하거나 관리지역을 개발할 때 우리는 선계획-후개발이라는 원칙을 내세운다. 이유는 간단하다. 외곽 저이용지의 난개발을 막기 위함이다. 그러나 도시재생은 어떠한가? 주민들의 삶터이자 일터이자 쉼터인 우리네 마을을 대상으로 하는 사업으로 계획 세운대로, 그림 그린대로, 사업을 추진하기란 거의 불가능한 것이 현실이다. 그럼에도 불구하고 현재 도시재생 계획체계는 지독히 경직적이어서 선계획-후사업이라는 원칙을 그대로 답습하고 있지는 않은지 살펴보아야 한다.

오랜기간 활성화계획 단위로 국비를 투입하고 평가함에 따라 어느덧 도시재생에서 가장 중요한 단위는 활성화지역으로 고정되어 버렸다. 지방정부의 재생 전략을 담는 전략계획도, 지역에 필요한 정비사업이나 단위사업계획도 모두 활성화계획보다 중요치 않으니 이는 필시 본말이 전도되도 한참 전도된 상황이다. 그러나 정작 현실속의 활성화계획은 마중물 사업외에도 추진이 요연한 다수의 사업들을 죄다 담아내는 그림판일 뿐이니 도시재생의 효과 또한 불명확하고 분산적이며 요연해질 수밖에 없다.

이제 새롭게 시작하는 도시재생은 국민에게 환영받으면서 보다 쉽고 유연하게 추진될 수 있어야 한다. 이를 위해서는 현행 도시재생 계획체계에 대한 근본적인 검토도 필요하다. 쇠퇴지역에 필요한 재활성화 전략과 이를 실현할 선도적 사업이 흔들림 없이 추진되어야 비로소 지역균형발전이 가능하고 국민이 체감할 수 있는 쇠퇴도시의 재활성화가 가능하기 때문이다. 그래서 이번 개편방향에서 활성화계획 대신 ‘사업’을 직접 평가해 지원하겠다고 밝힌 정부의 발표를 내심 기대에 찬 눈으로 바라보게 된다.

여기서 한 걸음 더 나아가면 이런 질문이 떠오른다. 도시재생은 어쩌면 선사업-후계획이 필요한 것은 아닐까? 지금까지 금과옥조처럼 받들어진 도시재생 계획체계에 대해 근본적인 질문을 던져볼 때이다. 우리에게 필요한 것은 계획을 위한 계획이 아니라 사업을 위한 계획이기 때문이다.